行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見
環(huán)法規(guī)函〔2019〕121號
2017年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(自2017年10月1日起施行,以下簡稱新條例)施行以來,關(guān)于需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格,建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用(以下簡稱“未驗先投”)違法行為的處罰,在新舊條例過渡期間如何適用法律,實踐中存在較大爭議。
根據(jù)最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(法【2004】96號,以下簡稱《紀要》)有關(guān)新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則的規(guī)定,結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實踐,并經(jīng)征求最高人民法院和司法部意見,現(xiàn)就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關(guān)法律適用問題,提出以下意見。
一、有關(guān)法規(guī)規(guī)定和新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
(一)有關(guān)法規(guī)規(guī)定
新條例第二十三條第一款規(guī)定:“違反本條例規(guī)定,需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格,建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用,或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的,由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正,處20萬元以上100萬元以下的罰款;逾期不改正的,處100萬元以上200萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員,處5萬元以上20萬元以下的罰款;造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的,責令停止生產(chǎn)或者使用,或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準,責令關(guān)閉?!?/span>
修訂前的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(自1998年11月29起施行,2017年10月1日廢止,以下簡稱舊條例)第二十八條規(guī)定:“違反本條例規(guī)定,建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格,主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用,可以處10萬元以下的罰款。”
(二)新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
《紀要》明確提出:“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法,行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前,具體行政行為作出在新法施行以后,人民法院審查具體行政行為的合法性時,實體問題適用舊法規(guī)定,程序問題適用新法規(guī)定,但下列情形除外:(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另行規(guī)定的;(二)適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的;(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當適用新法的實體規(guī)定的。”
二、“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間,一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的,適用新條例進行處罰。
經(jīng)征求最高人民法院意見,《紀要》中提到的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前”,是指行政相對人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后,則不屬于“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前。”
因此,“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間,一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的,不屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形,不存在新舊條例的選擇適用問題,應(yīng)當適用新條例作出行政處罰。
我部此前印發(fā)的相關(guān)解釋或者文件,與本意見不一致的,以本意見為準。
生態(tài)環(huán)境部
2019年10月17日
注意:以下文件已廢止
國家環(huán)保總局
關(guān)于如何認定建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問題的復函
(1999年1月23日 環(huán)發(fā)[1999]23號)
廣東省環(huán)境保護局:
你局《關(guān)于如何認定未經(jīng)報審環(huán)境影響報告、環(huán)境保護方案,擅自進行建設(shè)行為性質(zhì)的請示》(粵環(huán)報[1998]27號)收悉。經(jīng)研究,現(xiàn)函復如下:
根據(jù)1998年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定,國家對建設(shè)項目實行環(huán)境影響評價制度,建設(shè)單位應(yīng)當在建設(shè)項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。
據(jù)此,建設(shè)單位末按國家規(guī)定在可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表,即擅自建設(shè)的,其行為違反了建設(shè)單位進行環(huán)境影響評價的法定義務(wù);在其依法履行環(huán)境影響評價義務(wù)之前,其行為應(yīng)被視為違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。
《關(guān)于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》
(環(huán)函〔2004〕470號)
關(guān)于《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條法律適用問題,國家環(huán)境保護總局經(jīng)研究,近日作出解釋,全文如下:
《行政處罰法》第29條規(guī)定:“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限,從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日起計算。”
《環(huán)境影響評價法》規(guī)定,國家對建設(shè)項目實行環(huán)境影響評價制度,建設(shè)單位應(yīng)當在建設(shè)項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響評價文件。
《環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定:建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件,或者未依照本法第24條的規(guī)定重新報批審核環(huán)境影響評價文件,擅自開工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設(shè),限期補辦手續(xù);逾期不辦手續(xù)的,可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。
據(jù)此,建設(shè)單位未按國家規(guī)定在可行性研究階段或核準前報批環(huán)境影響評價文件即擅自開工建設(shè)的,其行為違反了建設(shè)單位進行環(huán)境影響評價的法定義務(wù);在其依法履行環(huán)境影響評價義務(wù)之前,其行為應(yīng)被視為違法行為處于繼續(xù)狀態(tài),環(huán)保部門應(yīng)依據(jù)《環(huán)境影響評價法》第31條有關(guān)規(guī)定,對其進行處罰。