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關(guān)于“未批先建”和“未驗先投”違法行為的相關(guān)文件匯總
關(guān)于“未驗先投”違法行為

行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見

環(huán)法規(guī)函〔2019〕121號


2017年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(自2017年10月1日起施行,以下簡稱新條例)施行以來,關(guān)于需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格,建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用(以下簡稱“未驗先投”)違法行為的處罰,在新舊條例過渡期間如何適用法律,實踐中存在較大爭議。


根據(jù)最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(法【2004】96號,以下簡稱《紀要》)有關(guān)新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則的規(guī)定,結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實踐,并經(jīng)征求最高人民法院和司法部意見,現(xiàn)就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關(guān)法律適用問題,提出以下意見。


一、有關(guān)法規(guī)規(guī)定和新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則


(一)有關(guān)法規(guī)規(guī)定


新條例第二十三條第一款規(guī)定:“違反本條例規(guī)定,需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格,建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用,或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的,由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正,處20萬元以上100萬元以下的罰款;逾期不改正的,處100萬元以上200萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員,處5萬元以上20萬元以下的罰款;造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的,責令停止生產(chǎn)或者使用,或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準,責令關(guān)閉?!?/span>


修訂前的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(自1998年11月29起施行,2017年10月1日廢止,以下簡稱舊條例)第二十八條規(guī)定:“違反本條例規(guī)定,建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格,主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用,可以處10萬元以下的罰款。”


(二)新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則


《紀要》明確提出:“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法,行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前,具體行政行為作出在新法施行以后,人民法院審查具體行政行為的合法性時,實體問題適用舊法規(guī)定,程序問題適用新法規(guī)定,但下列情形除外:(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另行規(guī)定的;(二)適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的;(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當適用新法的實體規(guī)定的。


二、“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間,一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的,適用新條例進行處罰。


經(jīng)征求最高人民法院意見,《紀要》中提到的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前”,是指行政相對人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后,則不屬于“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前。


因此,“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間,一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的,不屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形,不存在新舊條例的選擇適用問題,應(yīng)當適用新條例作出行政處罰。


我部此前印發(fā)的相關(guān)解釋或者文件,與本意見不一致的,以本意見為準。


    生態(tài)環(huán)境部

2019年10月17日




環(huán)境保護部函
關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見
環(huán)政法函[2018]31號

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳(局),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團環(huán)境保護局,計劃單列市、省會城市環(huán)境保護局:

新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法施行以來,關(guān)于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表,或者未依照環(huán)境影響評價法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表,擅自開工建設(shè)(以下簡稱“未批先建”)違法行為的行政處罰,在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評價手續(xù)等方面,實踐中存在不同爭議。經(jīng)研究,現(xiàn)就有關(guān)法律法規(guī)的適用問題提出以下意見。

一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用

(一)相關(guān)法律規(guī)定

2002年公布的原環(huán)境影響評價法(自2003年9月1日起施行)第三十一條第一款、第二款分別規(guī)定:

“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件,或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件,擅自開工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設(shè),限期補辦手續(xù);逾期不補辦手續(xù)的,可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款,對建設(shè)單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。

“建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意,建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設(shè),可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款,對建設(shè)單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。

2014年修訂的新環(huán)境保護法(自2015年1月1日起施行)第六十一條規(guī)定:“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準,擅自開工建設(shè)的,由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設(shè),處以罰款,并可以責令恢復原狀。

2016年修正的新環(huán)境影響評價法(自2016年9月1日起施行)第三十一條規(guī)定:“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表,或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表,擅自開工建設(shè)的,由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設(shè),根據(jù)違法情節(jié)和危害后果,處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,并可以責令恢復原狀;對建設(shè)單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。

通過以上法律修訂,新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法取消了“限期補辦手續(xù)”的要求。

(二)法律適用

關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰,我部2016年1月8日作出的《關(guān)于<環(huán)境保護法>(2014修訂)第六十一條適用有關(guān)問題的復函》(環(huán)政法函[2016]6號)己對“項目的法律新法實施前己經(jīng)擅自開工建設(shè)的適用”作出相關(guān)解釋,現(xiàn)針對實踐中遇到的問題,進一步提出補充意見如下:

1.建設(shè)項目于2015年1月1日后開工建設(shè),或者2015年1月1日之前己經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進行建設(shè)的,立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規(guī)定進行處罰,不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

2.建設(shè)項目于2016年9月1日后開工建設(shè),或者2016年9月1日之前己經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進行建設(shè)的,立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰,不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

(一)相關(guān)法律規(guī)定

行政處罰法第二十九條規(guī)定:“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限,從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日起計算。

(二)追溯期限的起算時間

根據(jù)上述法律規(guī)定,“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當自建設(shè)行為終了之日起計算。因此,“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,環(huán)保部門應(yīng)當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定,不予行政處罰。

(三)違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的行政處罰

1.建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的,應(yīng)當分別依法作出相應(yīng)處罰

對建設(shè)項目“未批先建”并己建成投入生產(chǎn)或者使用,同時違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為應(yīng)當如何處罰,全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復意見》(法工委復[2007]2號)規(guī)定:“關(guān)于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件卻己建成建設(shè)項目,同時該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格,主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,應(yīng)當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。

據(jù)此,建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的,應(yīng)當分別依法作出相應(yīng)處罰。

2.對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的處罰,不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

建設(shè)項目違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間,由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài),因此,即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限,環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰,不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

(四)其他違法行為的行政處罰

建設(shè)項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后,有關(guān)單位或者個人具有超過污染物排放標準排污,通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù),或者不正常運行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一,分別構(gòu)成獨立違法行為的,環(huán)保部門應(yīng)當對相關(guān)違法行為依法予以處罰。

三、關(guān)于建設(shè)單位可否主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批

(一)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法并未禁止建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批

對“未批先建”違法行為,2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款,該條款與原環(huán)境影響評價法(2002年)第三十一條相比,未規(guī)定“責令限期補辦手續(xù)”的內(nèi)容;2016年修正的新環(huán)境影響評價法第三十一條,亦刪除了原環(huán)境影響評價法“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件,但并未禁止建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。

(二)建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的,有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當受理。

因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法作出的處罰,或者“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的,建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的,有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當受理,并根據(jù)不同情形分別作出相應(yīng)處理:

1.對符合環(huán)境影響評價審批要求的,依法作出批準決定。

2.對不符合環(huán)境影響評價審批要求的,依法不予批準,并可以依法責令恢復原狀。

建設(shè)單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的,應(yīng)當依法予以處罰。

我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見不一致的,以本意見為準。原國家環(huán)境保護總局《關(guān)于如何認定建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問題的復函》(環(huán)發(fā)〔1999〕23號)和《關(guān)于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》(環(huán)函〔2004〕 470號)同時廢止。

環(huán)境保護部
2018年2月22日




環(huán)境保護部函
環(huán)政法函[2016]6號
關(guān)于《環(huán)境保護法》(2014修訂)第六十一條適用有關(guān)問題的復函

湖北省環(huán)境保護廳:

你廳《關(guān)于對新修訂的〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉第六十一條適用有關(guān)法律問題的請示》(鄂環(huán)保文〔2015〕33號)收悉。對地方環(huán)保部門在適用該條文過程中遇到的具體問題,經(jīng)征求全國人大常委會法制工作委員會意見,現(xiàn)函復如下:

一、關(guān)于執(zhí)法主體

2014修訂的《環(huán)境保護法》(以下簡稱新《環(huán)境保護法》)第六十一條是在修訂后新增加的條款。對于“未批先建”的行政處罰,此前在單行法層面已有《環(huán)境影響評價法》第三十一條作出了規(guī)定。對于執(zhí)法主體,新《環(huán)境保護法》作出了新的規(guī)定,將《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”,修改為“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”。

根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則,我們認為:

第一,新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體不限于環(huán)保部門,還包括其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門,如海洋行政主管部門。

第二,環(huán)保部門作為執(zhí)法主體的,新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體,已不限于《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”,而是應(yīng)當包括涉案違法建設(shè)項目所在地的縣級以上各級環(huán)保部門。

在環(huán)境執(zhí)法實踐中,兩個以上環(huán)保部門都有管轄權(quán)的環(huán)境行政處罰案件,根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十八條的規(guī)定,由“最先發(fā)現(xiàn)或者最先接到舉報的環(huán)境保護主管部門管轄。

下級環(huán)保部門認為其管轄的案件重大、疑難或者實施處罰有困難的,根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第二十條的規(guī)定,“可以報請上一級環(huán)境保護主管部門指定管轄。
立案處罰的環(huán)保部門在決定立案處罰的同時,應(yīng)當將立案情況通報其他有處罰權(quán)的各級環(huán)保部門。

二、關(guān)于罰款數(shù)額

新《環(huán)境保護法》第六十一條對罰款數(shù)額未作出具體規(guī)定。在這種情況下,我們認為,可以根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第三十一條的規(guī)定,罰款額度為“5萬元以上20萬元以下”。

三、關(guān)于“未批先建項目”是否適用“限期補辦手續(xù)”的問題

《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定,建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件,擅自開工建設(shè)的,由環(huán)保部門責令停止建設(shè),限期補辦手續(xù);逾期不補辦手續(xù)的,可以處以罰款。

新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定,建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準,擅自開工建設(shè)的,由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設(shè),處以罰款,并可以責令恢復原狀。

根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則,我們認為:對“未批先建項目”,應(yīng)當適用新《環(huán)境保護法》規(guī)定的處罰措施,不再適用《環(huán)境影響評價法》第三十一條有關(guān)“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。

四、關(guān)于新法實施前已經(jīng)擅自開工建設(shè)的項目的法律適用

建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準,在2015年1月1日前已經(jīng)擅自開工建設(shè),并于2015年1月1日之后仍然進行建設(shè)的,立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十一條的規(guī)定責令停止建設(shè),處以罰款,并可以責令恢復原狀;被責令停止建設(shè),拒不執(zhí)行,尚不構(gòu)成犯罪的,除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外,應(yīng)當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十三條第一項的規(guī)定將案件移送公安機關(guān)處以拘留。

對已經(jīng)建成投產(chǎn)或者使用的前述類型的違法建設(shè)項目,立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當按照全國人大常委會法制工作委員會《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復意見》(法工委復〔2007〕2號)確定的法律適用原則,分別作出相應(yīng)的處罰。即,對違反環(huán)評制度的行為,依據(jù)新《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》作出相應(yīng)處罰;同時,對違反“三同時”制度的行為,依據(jù)《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)作出相應(yīng)處罰。

地方各級環(huán)保部門在執(zhí)行過程中,如遇到問題,或有相關(guān)意見建議,請及時向我部反映。
特此函復。
環(huán)境保護部
2016年1月8日




 注意:以下文件已廢止  

"


國家環(huán)保總局

關(guān)于如何認定建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問題的復函

(1999年1月23日 環(huán)發(fā)[1999]23號)


廣東省環(huán)境保護局:

你局《關(guān)于如何認定未經(jīng)報審環(huán)境影響報告、環(huán)境保護方案,擅自進行建設(shè)行為性質(zhì)的請示》(粵環(huán)報[1998]27號)收悉。經(jīng)研究,現(xiàn)函復如下:

根據(jù)1998年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定,國家對建設(shè)項目實行環(huán)境影響評價制度,建設(shè)單位應(yīng)當在建設(shè)項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。

據(jù)此,建設(shè)單位末按國家規(guī)定在可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表,即擅自建設(shè)的,其行為違反了建設(shè)單位進行環(huán)境影響評價的法定義務(wù);在其依法履行環(huán)境影響評價義務(wù)之前,其行為應(yīng)被視為違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。


《關(guān)于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》

(環(huán)函〔2004〕470號)


關(guān)于《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條法律適用問題,國家環(huán)境保護總局經(jīng)研究,近日作出解釋,全文如下:

《行政處罰法》第29條規(guī)定:“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限,從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日起計算。”

《環(huán)境影響評價法》規(guī)定,國家對建設(shè)項目實行環(huán)境影響評價制度,建設(shè)單位應(yīng)當在建設(shè)項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響評價文件。

《環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定:建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件,或者未依照本法第24條的規(guī)定重新報批審核環(huán)境影響評價文件,擅自開工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設(shè),限期補辦手續(xù);逾期不辦手續(xù)的,可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。

據(jù)此,建設(shè)單位未按國家規(guī)定在可行性研究階段或核準前報批環(huán)境影響評價文件即擅自開工建設(shè)的,其行為違反了建設(shè)單位進行環(huán)境影響評價的法定義務(wù);在其依法履行環(huán)境影響評價義務(wù)之前,其行為應(yīng)被視為違法行為處于繼續(xù)狀態(tài),環(huán)保部門應(yīng)依據(jù)《環(huán)境影響評價法》第31條有關(guān)規(guī)定,對其進行處罰。